Предложения АсНООР по первоочередным мерам, реализация которых необходима на пути создания равных условий деятельности государственных, муниципальных и частных образовательных организаций.

Предложения АсНООР

о мерах, способствующих созданию в Российской Федерации равных условий деятельности государственных, муниципальных и частных образовательных организаций.

 

С точки зрения Ассоциации некоммерческих образовательных организаций регионов (АсНООР) России, содействовать созданию равных условий деятельности образовательных организаций разных форм собственности может:

 

1. Учет мер, принимаемых субъектами Российской Федерации для создания равных условий деятельности образовательных организаций различных форм собственности, педагогических работников, обучающихся, их родителей (законных представителей) при расчете показателей «Уровень образования» и/или «Условия для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности» (пункты 6 и 9 Перечня показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 № 68).

 

2. Совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере конкуренции:

2.1. Внесение изменений в Перечень товарных рынков для содействия развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации (приложение к Стандарту развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержденному Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.04.2019 № 768-р), а именно увеличение в 2023 году на один пункт ключевых показателей для рынков услуг дошкольного образования, общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного образования детей. Кроме того, представляется важным дополнить Перечень товарных рынков для содействия развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации рынками услуг дополнительного образования взрослых (включая реализацию дополнительных профессиональных образовательных программ), услуг высшего профессионального образования.

2.2. Дополнение Стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.04.2019 № 768-р, положениями, согласно которым:

(а) работники (в том числе педагогические) должны независимо от организационно-правовой формы и формы собственности работодателя иметь равный доступ к институтам повышения квалификации, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации, профессиональным конкурсам, организаторами которых выступают субъекты Российской Федерации;

(б) информация о частных образовательных организациях должна включаться в информационные системы субъектов Российской Федерации, предназначенные для информирования граждан о лицах, осуществляющих образовательную деятельность в субъектах Российской Федерации.

2.3. Совершенствование утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 02.09.2021 № 2424-р Национального плана («дорожной карты») развития конкуренции в Российской Федерации на 2021 — 2025 годы:

(а) дополнение предусмотренных разделом 3 Дорожной карты ожидаемых результатов развития конкуренции в отдельных отраслях (сферах) экономики (видах деятельности) положением, согласно которому в период имплементации Дорожной карты в субъектах Российской Федерации будут разработаны меры поддержки частных образовательных организаций, реализующих образовательные программы начального общего, среднего общего, среднего профессионального и высшего профессионального образования, а также дополнительные общеразвивающие, предпрофессиональные и профессиональные программы.

(б) дополнение раздела 3 Дорожной карты положением, согласно которому доля граждан, получающих общее образование в частных образовательных организациях, должна достичь 1,5 процента от общей численности обучающихся, осваивающих соответствующие образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, что представляется достижимым в срок до конца 2025 года в силу развития дистанционных образовательных технологий, изменения спроса и предложения на рынке образовательных услуг.

(в) дополнение раздела 3 Дорожной карты ожидаемым результатом развития конкуренции на рынке высшего профессионального образования, выраженным в доле граждан, осваивающих образовательные программы высшего профессионального образования в частных образовательных организациях.

 

3. Создание благоприятных условий для развития конкуренции на рынках образовательных услуг, в том числе:

3.1. Поручение Правительству Российской Федерации в 2022-2025 годах осуществлять с привлечением экспертного сообщества мониторинг воздействия Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» на правоотношения, складывающиеся в сфере образования, в частности, на реализацию органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по финансовому обеспечению получения гражданами образования в частных образовательных организациях.

3.2. Имплементация комплекса мер, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования предоставлять частным образовательным организациям льготы по арендной плате, предусмотренной договорами аренды государственного и/или муниципального имущества, предоставлять частным образовательным организациям государственное и муниципальное имущество по льготной ставке арендной платы при заключении договоров аренды.

3.3. Стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предоставлять частным образовательным организациям государственное и/или муниципальное имущество в безвозмездное пользование, создание правовых условий для возникновения, изменения и прекращения соответствующих правоотношений.

 

4. Противодействие недобросовестной конкуренции в сфере образования, выражающейся:

4.1. в осуществлении лицами, не являющимися образовательными организациями и/или не имеющими лицензии, незаконной деятельности по реализации образовательной программ.[1]

4.2. в недобросовестной и/или недостоверной рекламе, размещаемой в средствах массовой информации, в информационно-коммуникационной сети Интернет, а также иными способами, которая:

(а) позиционирует деятельность лиц, реализующих образовательные основные общеобразовательные программы без лицензии, как соответствующую требованиям законодательства;

(б) демонстрирует преимущество несовершеннолетних граждан и их родителей (законных представителей), пользующихся услугами таких лиц, перед обучающимися, получающими образование в образовательных организациях, и их родителями (законными представителями);

(в) пропагандирует отказ от обучения в образовательных организациях, в том числе сообщая потребителям недостоверную информацию:

— о состоянии системы образования в Российской Федерации;

— о государственной политике Российской Федерации в сфере образования;

— о несоответствии целей и задач образования, предусмотренных законодательством, современным тенденциям в сфере обучения;

— о научных представлениях о процессе обучения;

— о ценностях народов, проживающих на территории России.

(г) вводит потребителей в заблуждение, сообщая о возможности прохождения обучающимися промежуточной и итоговой аттестации в образовательных организациях, если такие обучающие не обладают достаточными знаниями по учебным предметам (дисциплинам), которые включены в осваиваемую образовательную программу, но рассматриваются потребителями как низкоприоритетные;

(д) имплицитно либо эксплицитно оправдывает коррупционное поведение, выражающееся в возможности благодаря посредникам пройти аттестацию в образовательных организациях без достаточных знаний и умений;

 

5. Принятие и/или совершенствование федеральных законов, оказывающих или способных оказать воздействие на положение участников рынка образовательных услуг:

5.1. Разработка и внесение в Государственную Думу Федерального собрания России проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», предусматривающего дополнение статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» частью 2.1., закрепляющей право органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять дополнительное финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат на содержание зданий и оплату коммунальных услуг.[2]

5.2. Разработка и внесение Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого образовательными организациями, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях создания условий для приобретения частными образовательными организациями государственного или муниципального имущества для дальнейшего использования такого имущества в образовательных целях.

 

6. Принятие и/или совершенствование подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих образовательные отношения, либо оказывающих или способных оказать воздействие на положение участников рынка образовательных услуг:

6.1. Внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, в частности, в Постановление Правительства РФ от 18.09.2020             № 1492, согласно которым общие требования к нормативным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации, в части проведения отбора в виде конкурса и запроса предложений не применяются к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, устанавливающим порядок предоставления субсидий частным образовательным организациям, которым согласно Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», иным федеральным законам, предоставляются субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения получения гражданами образования.[3]

6.2. Внесение в целях обеспечения прав педагогических работников на досрочное назначение пенсий по старости независимо от организационно-правовой формы их работодателей, изменений в утвержденный Постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 № 781 «Список должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществляющим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, в соответствии с подпунктом 19 пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а именно использование в списке, указанном выше, терминологии, предусмотренной действующим законодательством об образовании, и относящейся к наименованиям и типам образовательных организаций и иных работодателей, реализующих образовательные программы.[4]

6.3. Принятие отдельного постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего порядок осуществления аккредитационного мониторинга и применения его результатов, в целях подтверждения демаркационной линии между аккредитационным мониторингом и мониторингом системы образования.[5]

 

7. Предотвращение отрицательного воздействия на образовательную деятельность внеплановых контрольных и надзорных мероприятий:

7.1. В целях недопущения отрицательного воздействия мероприятий государственного и/или муниципального контроля или надзора на образовательную деятельность и на состояние конкуренции в сфере образования предусмотреть обязательный учет особенностей образовательной деятельности, прав и законных интересов участников образовательных отношений при согласовании (согласно абзацу 1 части 10 статьи 23  Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации») федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, перечней индикаторов риска нарушения обязательных требований,  утверждаемых федеральными органами исполнительной власти и государственными корпорациями, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию.[6]

[1] В 2020 – 2022 годах Ассоциация фиксирует значительный рост числа юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не обладающих лицензией на право осуществления образовательной деятельности и/или государственной аккредитацией образовательных программ, которые предлагают потребителям услуги, которые позиционируются как продукт, не являющийся образовательной деятельностью, хотя деятельность, которая предполагается, является реализацией части образовательных программ (например, по отдельным учебным предметам, предусмотренным основными общеобразовательными программами).

 

[2] Отсутствие в действующей редакции статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» правовых норм, которые предоставляют органам государственной власти субъектов Российской Федерации» право на дополнительное финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования посредством предоставления субсидий на возмещение затрат на содержание зданий и оплату коммунальных услуг частным дошкольным образовательным организациям, частным общеобразовательным организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.

Федеральный закон от 30.12.2021 № 472-ФЗ, внесший изменения в часть 2 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», такого права субъектам Российской Федерации не предоставил, однако расширил права соответствующих государственных органов на осуществление дополнительного финансового обеспечения отдельных аспектов деятельности государственных и муниципальных образовательных организаций. 

 

[3] Органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности, Санкт-Петербурга), основываясь на собственном толковании утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.09.2020            № 1492 Общих требований к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, предоставляют частным образовательным организациям субсидии, предусмотренные Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», по результатам отбора в форме конкурса или запроса предложений. Следует отметить, что предоставление данных субсидий является реализацией полномочий указанных органов государственной власти по финансовому обеспечению получения гражданами образования. Данная проблема связана не только с подходом, воплощенным в указанном постановлении Правительства РФ, но и с общим характером регулирования предоставления субсидий юридическим лицам.

С точки зрения членов АсНООР, являющихся частными образовательными организациями, субсидии, предоставляемые на основании требований федеральных законов, должны предоставляться исходя из соответствия частных образовательных организаций, в которых граждане получают образование, критериям, указанным в законе, и исходя из бюджетных ассигнований, предусмотренных по соответствующим целевым статьям законами субъектов Российской Федерации о бюджете на финансовый год и плановый период.

[4] В данном нормативном правовом акте не учитывается подход, реализованный в Федеральном законе от 29.12.2012 № 297-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в части лиц, осуществляющих образовательную деятельность, типов образовательных организаций. Это приводит, в частности, к затруднениям, а иногда и невозможности реализации педагогическими работниками образовательных организаций, созданных, например, в форме автономных некоммерческих организаций, права на назначение страховой пенсии по старости ранее достижения возраста, установленного статьей 8 Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».

[5] Принятие такого нормативного правового акта обусловлено изменениями, которые пункт 11 статьи 104 Федерального закона от 11.06.2021 № 170-ФЗ вносит в часть 5 статьи 97 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Подход Рособрнадзора, связанный с интеграцией указанных выше правовых норм в Постановление Правительства РФ от 05.08.2013 № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования», имплицитно, не отрицая различия правовой природы аккредитационного мониторинга и мониторинга системы образования, способствует тенденции к изменению правовой природы мониторинга системы образования в сторону его вероятной в будущем трансформации в инструмент государственной регламентации системы образования, государственного и муниципального контроля и надзора. В перспективе такой подход может повысить уровень неопределенности при толковании правовых норм, а следовательно и рисков при правоприменении.

[6] Отрицательное воздействие внеплановых мероприятий по контролю и надзору на непрерывность образовательной деятельность может быть минимизировано, если на стадии согласования перечней будут учитываться особенности реализации образовательных программ, соответствие перечней индикаторов современным научным представлениям об организации образовательного процесса, целям и задачам развития конкуренции в сфере образования.